Международный круглый стол «Внесудебный контроль административных решений» (обзор)
23 ноября 2011 г. в Институте государства и права РАН (г. Москва) состоялось заседание международного Круглого стола на тему: «Внесудебный контроль административных решений», проведенный кафедрой публичного права Академического правового института и сектором административного права ИГП РАН с участием представителей науки Федеративной Республики Германии. Важно отметить, что в процессе работы Круглого стола его участниками были обсуждены актуальные проблемы не только внесудебного, но и судебного контроля административных решений, принимаемых органами публичной администрации.
Со вступительным словом выступила Н.Ю. Хаманева, заместитель директора Института, заведующая сектором административного права, ректор Академического правового института, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ. Она отметила, что заседание настоящего Круглого стола носит организационный, рабочий характер. Основная задача его участников состоит в том, чтобы в рамках указанной темы определить круг наиболее важных проблем, которые предлагается более подробно обсудить весной 2012 г. на очередном Круглом столе, посвященным «Лазаревским чтениям».
Н.Ю. Хаманева дала общую характеристику состоянию правового регулирования и правоприменительной практики в области внесудебного и судебного контроля в Российской Федерации. Она обозначила круг следующих острых, дискуссионного характера проблем, решение которых требует изучения зарубежного опыта, в частности, ФРГ, и всестороннего обсуждения.
Во-первых, к числу таких проблем, прежде всего, относится совершенствование федерального законодательства, регулирующего внесудебный (административный) порядок обжалования решений органов публичной администрации, нарушающих права и свободы граждан. По мнению докладчика, необходимо устранить правовые пробелы в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и урегулировать вопросы об особенностях процедур рассмотрения различных видов обращений граждан (заявлений, предложений, жалоб); четко определить реквизиты принимаемых вышестоящими органами исполнительной власти (должностными лицами) решений по обращениям граждан; специально регламентировать процедуры рассмотрения коллективных обращений граждан. Кроме того, в современных условиях становления гражданского общества в нашей стране и развития общественных начал в системе государственного управления во многих сферах и отраслях деятельности, назрела необходимость с учетом зарубежного опыта и опыта некоторых субъектов РФ разработать и принять Федеральный закон о петициях. Петиции являются одним из важных видов коллективных обращений граждан, затрагивающих не только повседневные, конкретные вопросы, но и ставящих перед органами государственной власти общественно значимые вопросы политического, экономического и социального развития российского общества и государства.
Во-вторых, важно ускорить разработку специального процессуального законодательства об административном судопроизводстве, так как отсутствие такого законодательства на федеральном уровне служит одним из основных препятствий для создания в России института административной юстиции, в том числе административных судов. При разработке соответствующего Федерального закона об административном судопроизводстве необходимо предусмотреть норму о том, что действие данного закона не распространяется на порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Такой порядок по-прежнему должен регулироваться Кодексом РФ об административных правонарушениях, так как деятельность уполномоченных органов по рассмотрению этих дел связана с нарушением гражданами и юридическими лицами своих обязанностей.
В-третьих, целесообразно наконец-то приступить к работе по созданию системы специализированных административных судов.
В-четвертых, необходимо разработать меры правового и организационного характера по совершенствованию института Уполномоченного по правам человека, который в нашей стране еще недостаточно развит.
Вильфрид Бергманн (ФРГ), член правления Российско-германского форума «Петербургский диалог», доктор юридических наук, профессор, выступил с докладом на тему: «Проблемы судебного и внесудебного контроля административных решений в Федеративной Республике Германии». Он дал общую характеристику состоянию судебного и внесудебного контроля административных решений в Германии и остановился на некоторых важных проблемах правового регулирования в этой области. Одной их таких проблем, по мнению В.Бергманна, являются слишком длинные сроки рассмотрения обращений граждан в административных судах, что служит существенным недостатком процессуального законодательства.
В связи с этим для ученых-административистов и судей административных судов Германии большой интерес представляют идеи российских ученых о разработке закона об административном судопроизводстве, в том числе об оптимальных сроках рассмотрения дел об административных спорах. Профессор В. Бергманн рекомендовал также предусмотреть в данном законе три вида самостоятельных процедур административного судопроизводства: 1) рассмотрения административных дел, связанных с нарушением прав граждан РФ и иностранных граждан; 2) осуществления контроля за законностью решений по коллективным обращениям граждан; 3) осуществления контроля за законностью административных решений по экономическим вопросам (планирования, технического развития и др.).
В. Бергманн также осветил проблему административных штрафов. Он отметил, что в решении этой проблемы имеются существенные различия в Германии и России. В отличие от России в Германии система административных штрафов включает в себя не только административные наказания в виде денежных взысканий, налагаемых на граждан, но и другие виды наказаний (принудительный снос незаконных строений и т.д.). Кроме того, система административных штрафов в Германии не получила такого широкого распространения, как в России. По мнению ученого, отсутствие в России административных судов в определенной степени ограничивает возможности граждан по оспариванию решений о наложении на них таких штрафов. Поэтому целесообразно было бы предоставить им возможность оспаривать административные штрафы не только в арбитражных судах, но и в судах общей компетенции.
Он рассмотрел также проблему осуществления внутреннего контроля органами публичной администрации за законностью принимаемых ими нормативных и ненормативных правовых актов. В законодательстве Германии установлено правило, что жалобу гражданина должно рассматривать должностное лицо, которое ранее не принимало решений по этой жалобе. Это позволяет более объективно разрешать административные дела и выносить законные и справедливые решения.
Что касается проблемы создания административных судов, то профессор В. Бергманн подчеркнул, что не столько актуальным является вопрос о выборе той или иной организационной системы этих судов. Будет ли создана самостоятельная система административных судов либо такие суды будут функционировать в рамках системы общих судов. Главная проблема заключается, по его мнению, в развитии специализации судей, повышении их
квалификации не только в области правовых знаний, но и в области специальных знаний в той отрасли деятельности, с которой связаны подведомственные им административные дела.
Одним из вариантов решения проблемы повышения качества содержания решений, принимаемых судьями могло бы стать привлечение на постоянной основе соответствующих экспертов-специалистов. Аналогичную практику целесообразно ввести в органах публичной администрации, других органах, осуществляющих внесудебный контроль административных решений.
Н.Г. Салищева ведущий научный сотрудник сектора административного права ИГП РАН, преподаватель Российской государственной академии правосудия, заслуженный юрист РФ, кандидат юридических наук, профессор,отметила, что в России существует проблема создания административных судов, осуществляющих судебный контроль нормативных правовых и ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления, и иных организаций. В настоящее время судебный контроль административных решений органов публичной администрации и органов местного самоуправления, связанных с предпринимательской и иной экономической деятельностью осуществляются арбитражными судами в порядке, предусмотренным Арбитражно-процессуальным кодексом РФ. Дела об оспаривании административных решений, не связанных с предпринимательской деятельностью, рассматриваются судами общей компетенции в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом РФ. Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и жалобы граждан на решение уполномоченных органов по таким делам, определяется Кодексом РФ об административных правонарушениях, если правонарушения не связаны с предпринимательской деятельностью.
Вместе с тем в отличие от законодательства ФРГ, устанавливающего длительные сроки разрешения судами административных дел, российское законодательство предусматривает более оптимальные, краткие сроки рассмотрения таких дел. Однако в России пока нет закона об административном судопроизводстве.
Эта проблема требует всестороннего обсуждения. В свое время Верховным Судом РФ в Государственную Думу был внесен проект такого закона. В связи с этим дискуссионным является вопрос об организационно - правовой форме административных судов. В настоящее время существуют две основные позиции. Представители одной точки зрения предлагают создавать административные суды в качестве специализированной ветви в системе судов общей компетенции. Эта позиция нашла отражение в вышеназванном проекте федерального закона, подготовленным Верховным Судом.
Сторонники другой точки зрения поддерживают идею создания самостоятельной системы административных судов. Поэтому большой интерес у российских ученых - административистов вызывает опыт ФРГ по организации и функционированию административных судов и правовому регулированию их деятельности.
Берид Андрин, председатель Высшего земельного административного суда г. Гельзенкирхен ФРГ, доктор юридических наук, профессор, дал общую характеристику системе административных судов ФРГ. Он отметил, что одним из важных отличий деятельности административных судов от деятельности общественных судов является то, что их решения носят публичный характер, затрагивают широкий круг общественнозначимых вопросов и обязательны для многих органов публичной администрации.
Тем не менее, правовое регулирование деятельности административных судов в ФРГ имеет отдельные недостатки. Законодательством установлены слишком длительные сроки рассмотрения административных дел. Это оказывает отрицательное влияние на работу предприятий, организаций, способствуют снижению их конкурентоспособности. Кроме того, законодательством закреплено правило, что гражданин должен представить достаточно веские аргументы, обосновывающие необходимость рассмотрения его дела в административном суде. В связи с этим в определенной степени сужен круг административных решений, которые гражданин может обжаловать в такого рода судах.
Вместе с тем, несмотря на указанные недостатки, население в целом положительно оценивает деятельность действующей системы административных судов, так как в большинстве случаев дела в них рассматриваются основательно и объективно. Докладчик остановился также на проблеме реформы административных судов. В настоящее время в Германии ведется оживленная дискуссия по вопросу об объединении административных (универсальных) судов, финансовых и социальных судов в единую систему административной юстиции. Суды по трудовым спорам предполагается объединить с судами общей компетенции.
Одна из главных задач такой реформы заключается в том, чтобы более рационально распределить нагрузку между судьями, повысить эффективность их работы.
B.Л Гребенников - главный консультант Управления публичного права и процесса Высшего Арбитражного Суда РФ задал вопрос докладчику о количестве дел, которое рассматривают административные суды Германии за год.
Б. Андрин ответил, что судьи административных судов Германии рассматривают в год 150-200 административных дел.
С.А Герасименко - заместитель начальника Управления публичного права и процесса Высшего Арбитражного Суда РФ высказала свою точку зрения по следующим вопросам. Она подчеркнула, что для России несомненно большое значение имеет изучение опыта ФРГ в области создания и функционирования института административной юстиции, в частности самостоятельной системы административных судов, призванных осуществлять судебный контроль решений органов публичной администрации. В нашей стране целый ряд ученых и практических работников поддерживают идею создания аналогичных судов. Они полагают, что это позволит усилить специализацию судей, повысить их уровень профессионализма по рассмотрению дел, связанных с административными спорами.
В.Н. Медведев старший научный сотрудник сектора административного права ИГП РАН, кандидат юридических наук, проректор Академического правового института, обратился к докладчику с вопросом, целесообразно ли ввести процедуру обязательного досудебного рассмотрения жалоб на административные решения в таможенных органах?
С.А. Герасименко ответила, что она поддерживает такую идею. По ее мнению целесообразно обобщить опыт налоговых органов по введению обязательного досудебного порядка рассмотрения административных споров и распространить этот опыт на таможенные и иные органы исполнительной власти.
Формирование внутреннего аудита в рамках ведомственного контроля административных решений позволит повысить эффективность контрольной деятельности органов исполнительной власти за законностью своих решений, будет способствовать снижению числа случаев нарушений прав граждан и юридических лиц. В связи с этим необходимо обсудить проблему о способах обеспечения независимости и объективности должностных лиц, осуществляющих внесудебный (досудебный) внутренний контроль административных решений.
В.В. Альхименко старший научный сотрудник сектора административного права ИГП РАН, проректор Академического правового института, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ, подвел итоги работы Круглого стола. Он подчеркнул, что его участники обозначили целый ряд важных, актуальных проблем судебного и внесудебного контроля административных решений, которые будут более обстоятельно обсуждаться на Круглом столе «Лазаревские чтения».
Обзор подготовлен ведущим научным сотрудником Сектора административного права ИГП РАН кандидат юридических наук М.В. Пучкова.