Российско-германский семинар в Анапе: «Актуальные проблемы муниципального права»
19-21 сентября 2010 г. состоялся Российско-германский семинар Актуальные проблемы муниципального права, проведенный Академическим правовым институтом и Институтом государства и права Российской академии наук 19-21 сентября в г. Анапа.
Несомненный интерес вызвало выступление проф. У. Фурманна, в котором затрагивались основные вопросы административно-процессуального регулирования относительно деятельности как органов местного самоуправления, так и системы государственной власти в целом. В нем обосновывается ряд предложений по организации процесса административного производства в широком смысле этого понятия, как процесса осуществления административной деятельности соответствующего государственного или муниципального учреждения. Так, в нем были сформулированы базовые принципы законодательного подхода к административно-процессуальному регулированию, подчеркнута важность именно законодательного регулирования, а также, особенное внимание было уделено детальному рассмотрению принципов принятия административных актов и публично-правовых соглашений.
В российской правовой науке вопрос существа административно-процессуального права в самом широком смысле этого термина, как отрасли права, регулирующей непосредственно административную, то есть управленческую деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, в значительной мере разработан. Прежде всего, следует указать на такой специфический вид деятельности государственных и муниципальных органов управления как осуществление административных производств, которые в современной теории административного права носят название административные процедуры
Вместе с тем, в настоящее время процесс законодательного разделения и оформления самостоятельности материальных и процессуальных административно-правовых норм находится в промежуточной стадии, а во многом даже еще не стартовал. Выделение же административно-процессуальных норм в единую самостоятельную, отдельную от административного права отрасль по типу уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права весьма далеко от завершения как в практическом, так и в научно-теоретическом плане.
По существу, развитие института административных процедур в законодательстве Российской Федерации в его современном понимании началось в ходе административной реформы, которая осуществлялась по нескольким направлениям.
Так, Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" в том числе были определены такие приоритетные направления административной реформы:
- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
К 2005 году были проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" были образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.
На основании названного Указа Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации были утверждены положения об указанных федеральных органах исполнительной власти, которые, по сути стали статутными актами для каждого органа, четко закрепившими цели, задачи, функции и базовые процедуры их деятельности.
Прямым следствием мероприятий административной реформы стал процесс подготовки введения административных регламентов в органах исполнительной власти и стандартов государственных услуг.
В качестве дополнительной законодательной гарантии также был принят Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", предусматривающий открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Наконец, существенным шагом вперед стало принятие такого законодательного акта как Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Этот Федеральный закон призван урегулировать отношения, связанные с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.
В частности, под государственной услугой, понимается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. К числу же важнейших принципов оказания государственных услуг были отнесены такие принципы как:
- правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг органами, их предоставляющими, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, указанными в части 2 статьи 1 настоящего Федерального закона;
- открытость деятельности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг;
- доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Таким образом, российское законодательное регулирование деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также их процессуальной составляющей, в первую очередь, представляет собой установление федеральными законами принципов взаимодействия именно граждан Российский Федерации и соответствующих органов власти и органов местного самоуправления.
Что же касается правового регулирования «порядка производства дел, подлежащих ведению административных учреждений», то есть внутреннего порядка организации и осуществления деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, то в данном случае в России выбран несколько иной подход, обусловленный конституционно- и административно-правовым статусом Правительства Российской Федерации.
Так, наиболее значимыми актами, регулирующими порядок, и, что самое важное, процедуры деятельности федеральных органов исполнительной власти, наряду с указанными выше статутными актами о министерствах, службах и агентствах, являются постановления Правительства Российской Федерации;О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации, О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). В данных актах предусмотрены функциональные границы осуществления всех возможных в рамках установленной компетенции административных процедур, включая процедуры принятия правовых актов.
Указанное выше позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование института административных процедур в Российской Федерации в настоящее время объективно основано на конституционно-правовых особенностях организации исполнительной власти в Российской Федерации. Вместе с тем, предложения У.иФурманна, касающиеся организации административного процесса и административных процедур, хотя и рассчитаны на несколько иную организацию системы исполнительной власти, но тем не менее концептуально не противоречат существующему российскому подходу в части непосредственной правовой реализации административных процедур. Предлагаемый подход вполне может быть реализован и на уровне подзаконного регулирования, однако, разумеется, общие принципы организации административного процесса и административных процедур целесообразно устанавливать федеральным законом. Кроме того, значительный правовой смысл имеет и более широкое использование института публично-правового договора, что позволит значительно сократить количество конфликтов между публичным интересом и спецификой гражданско-правового регулирования в некоторых сферах государственного и муниципального управления.